摘要：伴随国内城市化的飞速发展，出现了一种“城市包围农村”的特殊现象，即“城中村”。城中村在生活方法，管理体制和居住结构上都不可以适应城市经济飞速发展的需要，迫切需要改造。剖析了城中村出现是什么原因、存在的问题和改造中面临的困难，提出了对城中村进行改造的基本思路。

关键字：城中村；城乡二元体制；改造。

伴随改革开放的深入，与城市化进程的加快，原来紧挨着城市的那些农村全部或大多数耕地被用作城市建设，由此出现了“都市里的村落”也就是“城中村”现象。 广义的城中村是指在城市飞速发展的进程中，滞后于年代进步节奏，游离于现代城市管理以外，生活质量低下的居民区；狭义的城中村是农村村落在城市化进程中， 因为全部或者大多数耕地被征用， 农民转为居民后仍然在原村落居住而演变成的居民区。 本文以狭义的城中村进行剖析。

1、城中村出现是什么原因及存在的主要问题。

（一）城中村出现是什么原因剖析。

第一，国内城市化的飞速发展。 世界城市化进步经验表明， 城市化可分为起步、 加速和成熟三个阶段，城市化 30%～70%为加速阶段，而国内目前城市化达 40%，正处于加速进步阶段，需要有更多的土地用作城市建设，政府在征用农村耕地时，总是出现短期化行为，出于对本钱的考虑，在对农村进行城市化改造时，只是将耕地作为建设用地，却没对村落进行改造，征地后的开发建设，企业和政府都将眼光放在项目上，仅考虑目前的利益获得。 除此之外，政府在改造时有畏难思想，由于对这类农村宅基地进行改造，势必会干扰到当地的村民，会面临不少困难，管理层次的畏难情绪是城中村现象长期存在的又一主要原因。 可以说，城中村现象是一个典型的城市化滞后于工业化的特点。

第二， 城中村现象根源在于国内的城乡二元管理体制和土地二元所有制结构。 长期以来，国内对农村和城市的管理一直是分割对立的二元管理体制，在户籍管理、教育服务、福利保障上都严格划分了农业人口和非农业人口有什么区别。 在对城市和农村的管理上也是完全不一样的，“城”和“乡”是不一样的管理机构， 城市的管理法规对农村集体所有些耕地和宅基地没用。 而且，城中村在耕地被征用后仍然保留农村管理体制，村委会有更大的自主权，并不根据所属的街道办事处进行管理。 除此之外，国内实行土地二元所有制，城市的国有土地归城市统一规划，而农村耕地和宅基地归集体所有， 这类原因都致使了农村耕地被征用后，原来的农村村落成为了封闭的小社会，缺少合法的管理，形成了“都市中的村庄”如此一种特殊的社会现象。

（二）城中村存在的主要问题。

（1）城中村建设管理差，布局混乱。 在城乡二元管理体制下，城中村缺少统一规划，和城市建筑格格不入， 对农村来讲它是城市， 对城市来讲它又是农村，村民随便乱搭建筑，乱拉电线，有很多“握手楼”、“贴面楼”，房子拥挤现象紧急，消防隐患非常大。

（2）城中村基础设施差，村民生活质量低。 因为缺少统一的管理，城中村基础设施条件非常差，缺少排水排污系统，污水横流，垃圾没统一处置。 道路不能满足消防、救护、环卫汽车通行。 极少有医疗点，不少村民生病就去找民间“赤脚大夫”医治。 没健身、休闲的场地和设施。 除此之外， 城中村居民原先都是农民，从事农业劳动，目前耕地被征用了，他们就面临新的职业选择，不少村民文化程度不高，也没相应的技能，找工作十分困难，只能选择体力劳动，获得不多的薪水，因此，他们的生活质量要比城市居民低不少。

（3）外来人口海量，社会治安混乱。 城中村居民失去土地后，找不到适合工作，就将房子出租，有些甚至随便搭建建筑物出租给其他人， 由于租房价格实惠，吸引了不少外地打工者来居住，因此就成了外来人口的聚居地。 因为人口结构复杂，出租屋隐蔽，无人管理，因此成为了犯罪嫌疑人的庇护所，是绑架勒索、贩毒卖淫的高发地，社会治安存在很大的隐患。

2、城中村改造面临的困境。

（一）经济利益制约了城中村改造的节奏。

城中村改造不止是将村落改建成城市建筑给村民居住那样简单，其中涉及了村民、政府和开发商的利益，这三者的经济利益不协调好，城中村改造就不可以顺利完成。

城中村改造影响最大的是村民的利益。 第一，对城中村进行改造就需要拆除旧的村落、收回土地，因此就面临给村民征地补偿和安置就业的问题， 但支付补偿金的规范却总是不可以让村民认可， 征地补偿标准低了，村民不想，标准高了，政府和开发商承担不起， 而最后的结果总是是村民大多不了解补偿标准，只能是被动地同意，村民的利益得不到有效保障。 第二，村民的逐利心理。 在城中村改造中常常会有一些“钉子户”，他们是城中村改造的最大的反对者，开发商既要满足政府对于城市规划的需要，又要处置好拆迁费问题， 就给改造带来较大困难。 除此之外， 对于政府来讲， 城中村改造要进行基础设施建设， 拆迁成本和公共设施建设都给政府财政导致较大重压。 所以，村民、开放商、政府三者经济利益的交织给改造带来较大困难。

（二）村民的安土重迁思想制约城中村改造。

国内是一个农业大国， 农民对于土地依靠性非常强，有着非常深的感情，虽然很多农村区域在暴风骤雨式的城市化进程中飞速完成了历史性转变， 使不少农民达成了祖祖辈辈的城里人愿望，但，实质状况却是不少农民不习惯城市生活， 他们非常留恋原来的田园生活， 想继续种地， 特别是一些老年人最不适应，以前在农村生活，各家各户都认识，抬头不见低头见，邻里之间可以串门聊天，而改造后各自待在家，无人说话聊天，老人更感寂寞。 尤其是中国农民长久以来就祈求“安稳”，不想搬动，守着我们的老宅，这种思想也是影响城中村改造的要紧原因。

（三）城中村改造中的一些“面子工程”。

城中村改造有的是拆迁重建， 有的是在原住宅基础上进行规划改造，后者总是会出现“只改面子不改里子”的做法，即仅将原来的老宅外面重新修整粉刷，对房子内部就不管理了，这类城中村从外部看是整洁新颖的， 但房子内部有不少问题， 如墙壁裂缝、房体下沉等，甚至出现危房却没解决，这与改造的初衷相违背。 对于城中村改造，不止是改变城市面貌， 更关键的是对村民生活水平的提升， 这种“面子工程”只能增强百姓对改造的抵制心理 ，而不可以推进城中村改造的顺利进行。

（四）改造后“新城市居民”的管理重压。

现在不少城市都存在看重城中村的景观改造而忽略人的改造问题， 改造后村民的存活方法没得到根木改变，依然过着游手好闲的生活，是城市人力资源的很大浪费。 政府虽然会给部分人安置就业，但安排就业的工作性质、技能需要、薪资状况、劳动强度等，非常难让大部分人都认可。 另外，村民不仅仅是简单的身份改变， 更关键的是要用城市居民的规范来管理。 这涉及到一系列待遇问题，如最低生活保障、医保、失业保险、教育等。 改造工作不仅仅是完成硬件环境的转变，软件环境的改变更为要紧。

3、城中村改造的基本思路。

（一）转变管理体制是城中村改造的重点。

城中村形成的根本缘由就是国内城乡二元管理体制，现代城市的管理严格有序，而城中村的管理仍然是维持农村建制， 这种城乡二元管理对城中村管理上的交叉重复，看上去推行管理，事实上却哪个也管不着，哪个也管不好，导致管理上的混乱和低水平，没好的管理，当然不可以达成城中村好改造。 因此，应该把城中村纳入城市管理中，服从城市统一规划，减少村委会在城中村的“统治地位”。 村民也应该达成身份的完全转化，由村民转化为居民，不只在管理上统一，在服务上也要统一，包含医疗卫生、交通环境、社会保险、教育等和城市居民享有同样的服务，只有如此，城中村改造才能得到村民同意和支持，从而降低城中村改造的阻力。

（二）政府调控、市场运作，确保三方利益。

城中村改造能否顺利进行的重点在于三方利益的协调。 对于村民来讲， 改造后要获得好的生活环境，提升生活质量；对于政府来讲，通过改造美化城市环境，推进城市经济进步；对于开发商来讲，要获得其预期的价值。 要达成这三个方面的统一，就需要政府拟定切实可行的拆迁改造政策， 规定合理征地补偿标准，合理处置集体财产，解决改造后村民成为居民后的生活、教育、保障等问题，使村民在城中村改造中获得利益，提升生活质量；同时，对开发商，政府要保证公正、公平的角逐环境，发挥市场机制的调节用途，公开招标，发挥开放商的主体用途，保证开发商可以获得相应的价值，从而在政府、村民、开发商三者利益协调的状况下， 推进城中村改造的顺利展开。

（三）对不相同种类型城中村进行分类改造。

在城中村改造过程中， 要依据每个城市城中村不一样的特征有不同地进行分类改造。 对于一些进步相对好的城中村， 基本符合城市规划需要的可以不进行彻底拆除建新房，而是保留原有面貌，对局部进行修理翻新，改变基础设施建设；有的城中村的建筑特点和民风风俗， 可以保留下来的要加以保护。 总之，在城中村改造中切忌一刀切，特别要克服“只改面子不改里子”的现象。 对于紧急违背城市规划的城中村要彻底改造， 将城中村改导致为符合城市现代规划的地区，推进城市和谐进步。

（四）“村庄人”的城市化。

对于城中村的改造， 除去物质层面的更新和经济上的补偿外， 还要转变城中村居民的思想观念和生活方法。 城中村的居民虽然身处城市中，名义上是城里人， 但他们的思想观念和生活习惯还没跟上城市生活的节奏，因此要推进“村庄人”的城市化，通过传单、黑板报、广播等对他们进行现代城市文明思想的宣传教育，拓展丰富多彩的社区文化活动，大力转变他们的思想观念， 改变陈规陋习， 提升文明素养，做新型城市居民。

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